Les entrepreneurs, sous-traitants et fournisseurs qui réalisent des travaux sur des immeubles appartenant à une personne morale de droit public ne peuvent pas systématiquement recourir à l’hypothèque légale de la construction. Contrairement au secteur privé, l’accès à ce mécanisme de protection dépend de l’entité publique concernée et même des immeubles visés. Il est donc essentiel de bien comprendre dans quelles circonstances cette sûreté est accessible et dans quels cas elle ne l’est pas.
De prime abord, l’article 916 du Code civil du Québec prévoit que nul ne peut s’approprier les biens des personnes morales de droit public. Cette disposition s’inscrit dans le principe plus large de l’insaisissabilité des biens de l’État, ce qui peut laisser croire que toute hypothèque légale de la construction est inapplicable lorsqu’un immeuble appartient à une telle entité.
Toutefois, la réalité juridique est plus nuancée. Dans plusieurs cas, l’hypothèque légale de la construction peut être permise, selon ce que prévoit la loi constitutive de l’entité publique et selon que l’immeuble est, ou non, affecté à l’utilité publique.
L’IMPORTANCE DE LA LOI CONSTITUTIVE
L’article 300 du Code civil du Québec établit que les personnes morales de droit public sont d’abord régies par leur loi particulière. Ainsi, le Code civil du Québec ne s’applique qu’à titre supplétif.
Concrètement, cela signifie que l’analyse doit toujours commencer par la loi constitutive de l’entité concernée. À cet effet, certaines personnes morales de droit public disposent, dans leur loi constitutive, du pouvoir explicite d’hypothéquer leurs biens.
Prenons par exemple l’Université du Québec à Montréal (« UQAM »). En vertu de la Loi sur l’Université du Québec[1], l’UQAM est une personne morale pouvant hypothéquer ses biens meubles ou immeubles afin d’assurer le paiement de ses emprunts ou le paiement de ses obligations.
Cette capacité d’hypothéquer est déterminante, car dans la mesure où l’organisme peut volontairement consentir une hypothèque, il devient difficile de soutenir que ses biens bénéficient d’une immunité absolue contre une hypothèque légale de la construction, dès lors que les conditions prévues au Code civil du Québec sont remplies.
L'ANALYSE DE L’AFFECTATION À L’UTILITÉ PUBLIQUE D’UN IMMEUBLE
Outre la loi constitutive, les Tribunaux québécois ont également reconnu que certains biens immeubles appartenant à des personnes morales de droit public pouvaient faire l’objet d’une hypothèque légale de la construction s’ils ne sont pas affectés à l’utilité publique.
Une décision rendue par la Cour d’appel du Québec souvent citée en matière d’interprétation de l’article 916 du Code civil du Québec et de la notion de biens « affectés à l’utilité publique » est Bâtiments kalad'art inc. c. Construction D.R.M. inc[2].
Dans cet arrêt, un élément central à la compréhension de l’insaisissabilité de certains biens publics est mis en lumière, soit la théorie de la dualité domaniale. Selon cette théorie, les biens détenus par une personne morale de droit public sont répartis en deux catégories distinctes : ceux qui font partie du « domaine public », lesquels sont insaisissables, et ceux qui relèvent du « domaine privé », lesquels sont saisissables et peuvent, par conséquent, être grevés d’une hypothèque.
Le critère essentiel permettant de distinguer ces deux catégories est celui de la notion de « l’affectation à l’utilité publique ». Un bien est considéré comme étant affecté à l’utilité publique s’il est destiné à l’usage général du public, s’il est essentiel au fonctionnement de l’entité publique ou encore s’il est mis à la disposition de la collectivité.
En ce qui concerne l’expression « affecté à l’utilité publique », le Tribunal insiste sur le fait qu’elle doit recevoir une interprétation large, reposant sur une analyse combinée de l’usage du bien et de son caractère essentiel. Dans cette mesure, un immeuble peut aussi être qualifié comme étant affecté à l’utilité publique même en l’absence d’un accès direct du public ou d’un service immédiat rendu à la population. Suivant cette interprétation, un parc municipal, directement accessible au public, ou encore un système d’aqueduc ou une caserne de pompier, indirectement accessibles au public, constituent des biens affectés à l’utilité publique et relèvent ainsi du « domaine public ». En raison de leur affectation à l’usage de l’ensemble de la population, ces immeubles ne peuvent être grevés d’une hypothèque légale de la construction.
Cela étant dit, il convient de préciser que la mission d’intérêt public d’une entité publique n’implique pas automatiquement que chacun de ses immeubles soit affecté à l’utilité publique et, par conséquent, insaisissable. Le fait qu’un organisme poursuive une mission d’intérêt public, comme un hôpital ou une école, ne signifie pas que l’ensemble de ses immeubles fait partie du « domaine public » et bénéficie du régime d’insaisissabilité.
Les Tribunaux ont à plusieurs reprises conclu que certains biens appartenant à ces institutions pouvaient relever du « domaine privé », notamment lorsqu’ils ne sont utilisés que par un groupe restreint ou qu’ils ne présentent pas un caractère essentiel pour l’ensemble de la collectivité. Dans ces cas, ces biens peuvent être hypothéqués et saisis[3]. À titre d’exemple, dans l’affaire École de technologie supérieure c. Société d'ingénierie CIMA, l’école avait engagé des ingénieurs pour la construction d’un campus à Montréal. La Cour a maintenu l’hypothèque légale inscrite par ceux-ci sur l’immeuble de l’école, le traitant comme un bien saisissable[4].
Ainsi, la qualification d’un bien comme appartenant au « domaine public » découle de sa fonction réelle. Ainsi, seuls les biens véritablement destinés à l’usage collectif, tels que les routes, les parcs ou les infrastructures publiques, et donc affectés à l’utilité publique, bénéficient du régime d’insaisissabilité. Toutefois, les biens utilisés de manière plus limitée, et même lorsqu’ils sont liés à une mission publique, relèvent alors du « domaine privé » et demeurent susceptibles d’appropriation.
CONCLUSION
Pour tous ceux qui interviennent dans des projets de construction ou de rénovation sur des immeubles appartenant à des personnes morales de droit public, il est fortement recommandé de s’informer avant même le début des travaux sur la possibilité de grever l'immeuble d'une hypothèque légale de la construction. Comme nous l’avons vu, l’évaluation de cette question repose sur un examen attentif du cadre législatif applicable ainsi que sur le caractère d’affectation ou non à l’utilité publique du bien. Une vérification préalable constitue un levier essentiel pour sécuriser votre créance et éviter toute mauvaise surprise.
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[1] Loi sur l’Université du Québec, RLRQ, c. U-1, art. 4.
[2] Bâtiments kalad'art inc. c. Construction D.R.M. inc., 2000 CanLII 20287 (QC CA), par. 18 à 27.
[3] Construction Pépin & Fortin inc. c. Fernand Breton (1975) inc., 2014 QCCS 6405 (CanLII), par. 22 citant Maçonnerie Demers inc. c. Agence métropolitaine de transport, [2004] R.D.I. 288 (C.A.).
[4] École de technologie supérieure c. Société d'ingénierie CIMA, 1997 CanLII 8299 (QC CS), par. 76 à 112.